Uma previsão bastante tendenciosa e irrealista prejudica a eficácia e eficiência do planeamento podendo comprometer os níveis de orientação e o rigor que deve caracterizar este documento.

ISAQUE LOURENÇO

Jornal de Economia & Finanças (JE) – O que é o Orçamento Geral do Estado (OGE)?

Nsingui Malongui (NM) – A Constituição da República no seu Artigo 104º define que o Orçamento Geral do Estado constitui o plano financeiro anual ou plurianual consolidado do Estado e deve reflectir os objectivos, as metas e as acções contidos nos instrumentos de planeamento nacional.

O Orçamento Geral do Estado é unitário, estima o nível de receitas a obter e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal, para todos os serviços, institutos públicos, fundos autónomos e segurança social, bem como para as autarquias locais e deve ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam financiadas. A lei define as regras da elaboração, apresentação, adopção, execução, fiscalização e controlo do Orçamento Geral do Estado.

A execução do Orçamento Geral do Estado obedece ao princípio da transparência e da boa governação e é fiscalizada pela Assembleia Nacional e pelo Tribunal de Contas, em condições definidas por lei. De um modo geral, definimos Orçamento Geral do Estado como um instrumento programático aprovado por lei onde são reagrupadas a previsão do conjunto de receitas e despesas anuais a efectuar, de acordo com os princípios de unidade, universalidade, anualidade e publicidade. O orçamento estima as receitas a arrecadar e fixa os limites das despesas a realizar.

JE – Quais são as funções do OGE?

NM – O Orçamento Geral do Estado cumpre três conjuntos de funções, designadamente:

1 – Económicas: ligadas à racionalidade, à eficiência e à transparência no que respeita ao fenómeno económico, para permitir uma melhor gestão dos dinheiros públicos e, por conseguinte, a estabilização da conjuntura económica;

2 – Políticas: inerentes à garantia do respeito dos direitos fundamentais dos cidadãos, à garantia do equilíbrio e separação de poderes, bem como dos contribuintes em especial;

3 - Jurídicas: ligadas à salvaguarda concreta dos direitos subjectivos dos cidadãos, por intermédio de normas que permitam concretizar as funções de garantia que o orçamento pretende prosseguir.

JE – Que passos se destacam no processo de preparação do OGE até à sua aprovação?

NM – A preparação orçamental é da competência do poder executivo. A preparação do orçamento tem início com a divulgação das instruções para a sua elaboração pelo Presidente da República.

proposta orçamental

A proposta orçamental observa dois (2) níveis de consolidação:

1 – Sob a responsabilidade dos órgãos do Executivo e governos provinciais, que consolidam as propostas preliminares elaboradas pelas unidades orçamentais e órgãos dependentes a elas subordinadas.

2 – A cargo do órgão central, responsável pelo Orçamento Geral do Estado, que consolida as propostas parciais dos órgãos do Executivo e governos provinciais. As propostas dos órgãos de soberania que integram o OGE devem ser discutidas entre o titular do órgão e o poder executivo, até ao dia 15 de Setembro.

proposta orçamental

O órgão central responsável pelo OGE, Ministério das Finanças (Direcção Nacional do Orçamento), consolida as propostas apresentadas pelas unidades orçamentais e procede a uma avaliação preliminar. Após esta avaliação, a proposta consolidada é remetida ao Presidente da República até ao dia 31 de Agosto. O Presidente da República, por sua vez, remete à Assembleia Nacional, a proposta final do OGE, relativa ao exercício subsequente, até ao dia 31 de Outubro. A remissão da proposta do OGE à Assembleia Nacional é acompanhada por um relatório do Presidente da República sobre as grandes linhas que a sustentam.

Votação do orçamento

A Assembleia Nacional deve votar a proposta de Lei Orçamental, até dia 15 de Dezembro. Se a Assembleia Nacional não votar ou, tendo votado, não aprovar a proposta de orçamento, reconduz-se o orçamento do ano anterior, até à sua aprovação final, vigorando as regras duodecimais sobre a gestão orçamental até à aprovação da nova proposta.

A rejeição da proposta orçamental é comunicada ao Presidente da República com nota explicativa das suas razões, bem como das propostas alternativas ou de emendas às opções de política económica e ao OGE, até ao dia 20 de Dezembro. A nova proposta orçamental deve ser remetida à Assembleia Nacional até ao dia 10 de Janeiro do ano a que se refere o orçamento. Um outro problema que se coloca, mas de difícil acontecimento, é a eventualidade de a nova proposta ser rejeitada. Para este caso, uma nova rejeição implica a submissão das duas ou mais propostas à votação na mesma sessão parlamentar. Durante o período de recondução do orçamento do ano anterior: a) Mantém-se a autorização para cobrança das receitas nele previstas; b) É prorrogada a autorização referente aos regimes das receitas que se destinavam apenas a vigorar até ao final do referido ano. E, quando for aprovado o novo orçamento, este deve integrar a parte do orçamento do ano anterior que tenha sido executada até à cessação do regime transitório.

JE – O que se designa por regras orçamentais?

NM – Na preparação do Orçamento Geral do Estado devem-se respeitar vários princípios e regras, comummente designados por regras orçamentais. Têm como objectivo tornar o orçamento claro, simples e verdadeiro, de forma a garantir que as funções económica, política e jurídica do orçamento não sofram desvios. Passamos a descrever as regras orçamentais:

1 – Regra da anualidade: qualquer orçamento tem um ano de vigência, e, por conseguinte, uma execução orçamental. É importante referir que o respeito pela anualidade não impede que se escrevam em cada orçamento as despesas anuais de projectos e programas plurianuais. Esta regra aparece no ordenamento jurídico angolano, nos termos do qual “o orçamento é anual, coincidindo o ano económico com o ano civil”.

2 – Regra da equidade: tem como finalidade garantir que os recursos sejam gastos considerando a necessidade de não oneração das gerações futuras, especialmente no que concerne aos encargos cujo benefício se reverta apenas para as gerações presentes. Deve, pois, existir equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações.

3 – Regra da publicidade: o Executivo deverá assegurar a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento de Estado e da sua execução.

4 – Regra da plenitude orçamental (regra da unidade e da universalidade).

Um só orçamento e tudo no orçamento. Em cada ano, o Estado deve elaborar apenas um orçamento (unidade) onde todas as receitas e despesas são inscritas (universalidade), compreendendo todas as receitas e despesas de todos os fundos e serviços autónomos, instituições sem fins lucrativos financiadas maioritariamente pelos poderes públicos e a segurança social.

Deste modo, procurando evitar-se a proliferação de contas, o que está em causa é uma preocupação essencial de racionalidade. Este princípio é de uma significativa importância, uma vez que só desse modo é possível haver uma visão de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos instrumentos de política económica e financeira.

5 – Regra da não consignação: todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas, não se pode afectar o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas. Se pretende, deste modo, que a totalidade das receitas públicas seja destinada à generalidade das despesas.

6 – Regra da especificação: o orçamento deve especificar as receitas e despesas segundo a respectiva classificação orgânica, económica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.

Quando haja razões excepcionais de modo a garantir a segurança nacional poderão ser definidos regimes especiais, autorizados pela Assembleia Nacional, sob proposta do Executivo.

7 – Regra do orçamento bruto: no orçamento bruto todas as receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento pela importância ou valor integral em que foram avaliadas. Ou seja, as receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta, e não líquida.

O orçamento bruto permite uma maior clareza, veracidade e racionalidade económica. Se as receitas e as despesas fossem inscritas pelo seu valor líquido não se saberia qual o seu montante exacto nem se estaria a respeitar a regra da universalidade, que prevê a inclusão no orçamento de todas as despesas e de todas as receitas. Todas as receitas são previstas pela importância integral em que forem avaliadas.

8 – Equilíbrio orçamental: o orçamento Geral do Estado deve ser elaborado de modo que para que as receitas previstas cubram na realidade as despesas previstas. As despesas correntes não devem em caso algum ultrapassar as receitas.

Quando a conjuntura do período, a que se refere o orçamento, não permitir o equilíbrio do orçamento corrente, o poder executivo ou a autarquia financia o respectivo défice.

JE – O que ocorre quando as receitas previstas não cobrem as despesas?

NM – Quando as receitas previstas não cobrem as despesas, ocorre um défice orçamental. O Executivo deve determinar como será o financiamento ou o pagamento destas despesas públicas.

JE – Que implicações têm as eventuais correcções ou reforços às previsões orçamentais?

NM – O processo orçamental envolve um conjunto de previsões específicas, directamente relacionado com a natureza do processo em si. Assim sendo, ao iniciar o processo orçamental, o Governo deve dispor de uma previsão macroeconómica de base que abarque a evolução da economia e de um conjunto de variáveis orçamentais. As previsões orçamentais tendenciosas e irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficácia e eficiência do planeamento orçamental e, consequentemente, comprometer o respeito da disciplina orçamental.

JE – Qual o enquadramento do Plano de Caixa no âmbito da gestão pública?

NM – A Lei-quadro do Orçamento Geral do Estado foi recentemente alterada para conter uma disposição que deve regular a forma como o orçamento em anos eleitorais é aprovado e também regular matérias sobre a necessidade de se reconduzir os planos de caixa dos meses de Janeiro e Fevereiro do ano seguinte, em função dos duodécimos reportados ao orçamento do ano que antecede, culminando com a aprovação do plano de caixa para o mês de Janeiro de 2013. Para a realização da gestão pública, o plano de caixa integra receitas na ordem dos 298,9 mil milhões de kwanzas e despesas de 192 mil 570 milhões.

JE – Que finalidade visa a adopção deste mecanismo pelo Executivo?

NM – A adopção deste mecanismo por parte do Executivo tem como finalidade garantir a execução financeira para 2013.

JE – Que diferença existe entre um Plano de Caixa e um Orçamento Geral de Estado?

NM – Plano de caixa é um instrumento de gestão para execução financeira na ausência do Orçamento Geral do Estado, de forma temporária e determinado por lei. O orçamento também é um instrumento programático aprovado por lei que prevê as receitas e despesas anuais a efectuar e a gestão dos recursos públicos, cuja elaboração ou concepção assenta nos princípios de unidade, universalidade, anualidade e publicidade e a sua execução orçamental é anual.

JE – Sendo o plano de caixa um fundo de gestão corrente dos compromissos do Estado, ele permite realizar todas as despesas?

NM – De acordo com os números apresentados, estamos diante de um plano de caixa superavitário que na ausência do Orçamento Geral do Estado de 2013, garante o pagamento das despesas com bens e serviços, ordenados da função pública e o serviço da dívida. Em suma, o plano de caixa permitirá o Estado honrar os seus compromissos financeiros.

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